Лидеры в органах власти и проблема «Захвата регулятора»
Защиту от фишинга мы получаем не только в рамках договорного права, которое дает возможность подавать в суд, если что-то идет не так. Помимо него есть еще нормы и правила. Ведущий регулятор в США, Комиссия по торговле между штатами, основана в 1887 году в целях защиты местного населения от хищнической ценовой политики железнодорожных компаний, равно как и от других злоупотреблений{504}. С тех пор появилась целая плеяда государственных агентств, в том числе Комиссия по безопасности продовольственных товаров (CPSC), Федеральная корпорация страхования вкладов (FDIC) и Комиссия по регулированию ядерной энергетики (NRC){505}. Однако преимущества функционирования этой россыпи всевозможных регуляторов в экономике не настолько бесспорны.
Во второй половине XX века возникла теория, что, помимо коррупционеров, контроль над государственными регулирующими органами периодически захватывают те, кого они регулируют. В 1955 году политолог Марвер Бернштейн выдвинул идею, что регулирующие агентства учреждаются тогда, когда общество страдает от злоупотреблений в той или иной области, однако эффективность их деятельности очень быстро снижается. Объекты регулирования захватывают контроль над действиями регулятора, предлагая его сотрудникам взятки, трудоустройство для родственников и друзей или взносы в избирательные фонды политиков с прогнозируемыми и устраивающими их взглядами. Регулируемые компании сосредоточивают свои усилия на пересмотре регуляторных актов, которые вредят их интересам; при этом общественность ничего не знает о том, что регулятор захвачен, поскольку не в состоянии разобраться в лавине нормативных актов, недоступных ее пониманию. Предполагалось, что регулируемые компании затем превращают регулятора в силовой инструмент, используемый в собственных интересах, в частности уничтожающий конкуренцию путем внедрения жестких правил, обоснованность которых по меньшей мере сомнительна{506}. Об этой схеме мы уже говорили в главе 5, посвященной политике.
В еще более радикальной форме эта теория утверждает, что правительство создает регулирующие агентства по тайному наущению самих регулируемых. Они выступают главными адвокатами введения нормативных актов и правил, поскольку знают, что могут повлиять на их содержание{507}. Это называется экономической теорией регулирования, которая основывается на традиционном предположении экономической теории, что большая часть того, что происходит в экономике, в той или иной степени обусловлено преследованием собственных интересов{508}.
В теории захвата регулятора есть некоторые неувязки. Доказательства, приводимые в ее пользу, обычно искажены и опираются на истории типа «человек кусает собаку», повествующие о провалах регуляторов. При этом никто не дает себе труда рассказать гораздо более часто случающиеся истории типа «собака кусает человека», в которых регуляторы тяжко трудятся и честно выполняют свои обязанности. Кроме того, приводимые аргументы отличаются недостаточной внутренней логикой{509}. Не менее важно и то, что захват регулятора нельзя характеризовать исключительно в черно-белых тонах, то есть или однозначно позитивно, или однозначно негативно; напротив, этот факт должен оцениваться с учетом полутонов{510}. Приведенные в книге Дэниэла Карпентера и Дэвида Мосса Preventing Regulatory Capture («Предотвращая захват регулятором») результаты исследований описывают такой феномен, как «мягкий захват»: влияние заинтересованных лиц ставит регулятору ограничения, но в конечном счете он все-таки действует на благо общества{511}. Мы сталкивались с подобным случаем в главе 6, посвященной фишингу в сфере продуктов питания и медикаментов. Никто не хотел бы оказаться в ситуации из XIX века, в которой допускалась продажа «Панацеи» Свейма или «Убийцы микробов» Радама. Затем мы увидели, как производителям медикаментов удалось подцепить на крючок регуляторов. Мы описывали, каким образом FDA оказалась уязвимой для фишинга со стороны фармацевтических компаний, которым предоставлялось пять степеней свободы в выборе вида клинических испытаний и форме представления результатов. Игры компании Merck с FDA прекрасно прослеживаются в истории с препаратом Vioxx. Но говорить о том, что следует отменить регулирование, поскольку с ним связаны некоторые проблемы, – это все равно что отказаться от женитьбы (замужества), никогда не становиться родителями и не иметь друзей только потому, что наши супруги, дети и друзья иногда доставляют нам хлопоты.
Пожалуй, пора вернуться к основной теме главы – роли героев. Джордж живет в Вашингтоне и знаком со многими лидерами в органах власти, которые работают по многу часов в рабочие дни и выходные, чтобы обеспечить нашу финансовую и личную безопасность. Он знает многих, кто в период кризиса 2008 года трудился так тяжело, что перенес серьезную болезнь (инфаркт). Он также знает людей, которые ушли из государственных органов на Уолл-стрит не потому, что мечтали об этом всю жизнь, а потому, что рассматривали это как шанс отдохнуть от работы 24 часа в сутки семь дней в неделю на государственной службе. Да, среди людей во власти тоже немало героев. Мы не будем называть их имена, но мы знаем их лично.